Step 3: Assessing the policy framework (2)

La OE debe analizar sistemáticamente todos los factores que influirán en sus posibilidades de éxito o fracaso, y cómo afectarán el marco político.

El marco político concierne las tres capas interconectadas de las actividades del gobierno, que dan forma al entorno de las empresas (véase la Herramienta de Evaluación N° 9: Evaluación del marco político, legal y reglamentario).

Evaluar el marco político implica una investigación de los cinco aspectos del proceso de reforma política:

  • Evaluación de la experiencia anterior de la OE en su compromiso de reforma y cabildeo
  • Evaluación del clima político para la reforma
  • Evaluación del clima económico para la reforma
  • Evaluación del clima social para la reforma
  • Evaluación de la competencia para la reforma

3.1 Experiencia anterior de la OE

El punto de partida de una OE es revisar las acciones tomadas anteriormente sobre el tema, sea por la OE misma o por otros actores afines con las empresas. Este análisis (utilizando la lista de control que se proporciona a continuación), proveerá información fundamental sobre cómo y por qué los esfuerzos anteriores fracasaron total o parcialmente.

3.1.1 Lista de control

La lista de control que damos a continuación permite que la OE considere su experiencia anterior en la presentación de propuestas de reforma al gobierno. Contiene una serie de preguntas que la OE deberá responder. Las respuestas ayudarán a que la OE determine la capacidad de la Organización para comprometerse en los procesos de reforma, y en el diseño de estos procesos basándose en su entendimiento.

PREGUNTARESPUESTA
1. ¿Cuál fue la experiencia anterior de la OE (o de otros actores empresariales pertinentes) con el tema que la OE está proponiendo?  
2. ¿Por qué fue una prioridad y cómo se le identificó?  
3. ¿Qué estrategias se utilizaron durante el proceso de cabildeo?  
4. ¿Se formaron asociaciones con otros actores?
    4.1. ¿De ser así, quiénes fueron?
    4.2. ¿Fueron todas/algunas de estas asociaciones exitosas?
    4.3. ¿Se superaron las tensiones o éstas demostraron que eran insuperables?
    4.4. ¿Se utilizó alguna de estas asociaciones para otros esfuerzos de cabildeo?
 
5. ¿Hubo una gran coalición de grupos empresariales que abogaron por el tema?
    5.1 ¿De no ser así, por qué no ocurrió?
 
6. ¿La OE proveyó contrapropuestas para el cambio que estaba buscando?
     6.1 ¿De ser así, éstas fueron financiadas de manera realista?
 
7. ¿Cómo se utilizaron los medios de comunicación?  
8. ¿Que plazos se dieron para tratar el tema?  
9. ¿Las propuestas de la OE fueron modificadas de manera significativa, tomando algunas de las opiniones e intereses de otras partes interesadas, incluyendo las que estaban en contra de la propuesta de la OE?  
10. ¿Qué se puede aprender de estas experiencias?  
11. ¿Estas experiencias prepararán a la OE para esta labor, o la falta de experiencia tendrá un efecto potencialmente negativo que impedirá su éxito?
     11.1 ¿De ser así, de qué manera puede mitigarlo la OE?
 
12. ¿Qué resultados de esfuerzos anteriores – de parte de la OE y de otras organizaciones – vale la pena fortalecer?  

3.2 Evaluación del clima político para la reforma

El clima político determinará de manera significativa cómo la OE formula su propuesta y hacia quién deberá enfocar sus esfuerzos de cabildeo.

¿Los Parlamentarios pueden ser influenciados por las Propuestas de la OE?

En las democracias, el hecho de influenciar a los parlamentarios gubernamentales y a los miembros de la oposición, puede ser un medio muy eficaz para influir en las políticas. Si se hace adecuadamente, puede propiciar que surjan representantes de la posición de la OE. En países menos democráticos, éste podría ser un enfoque desastroso, ya que podría ser visto como una alineación de la OE con la oposición política – y ello podría limitar seriamente la capacidad de la OE para influenciar, o producir aún peores resultados. El enfoque que tome la OE dependerá de la coyuntura nacional.

¿Los responsables principales de la formulación de políticas podrían sentirse incómodos por las contiendas electorales?

Si la OE está buscando un cambio, ya sea político o legislativo, históricamente, la primera parte del mandato del gobierno es cuando éste tiene la mayor disposición para tomar iniciativas audaces. Éste es el momento en el que la OE debe actuar de la manera más directa posible para luchar por sus propuestas. Si una elección está ad portas, ello podría ocasionar que se mantenga en suspenso la voluntad del gobierno interesado de seguir la senda de los cambios importantes – salvo que éstos sean políticamente oportunos. Sin embargo, las elecciones también propician una oportunidad para introducir ideas políticas en la esfera política. Aún cuando el gobierno en cuestión probablemente no apoye una propuesta de la OE que no sea políticamente viable – la oposición podría apoyar la idea – quizás de manera privada.

¿En el panorama político acaba de desarrollarse algún debate particularmente penoso?

De ser así, entonces es improbable que la propuesta de la OE vaya a obtener un apoyo significativo; por ejemplo, en caso se haya realizado recientemente un debate polémico importante suscitado por los planes para privatizar una empresa estatal y donde las posiciones ideológicas se hayan asumido de manera poco útil. Al presentar una propuesta posterior basada en dicho debate, considerada a primera vista como "demasiado orientada a la empresas", es improbable que la misma se desarrolle sin problemas.

¿Será visible el problema de la EO?

Los plazos son esenciales. Si en el panorama político predomina uno o diversos problemas mayores, entonces es improbable que el problema de la OE no tenga asidero – salvo que éste corresponda directamente a uno de estos problemas.

La OE debe buscar los "puntos de apoyo" para enfrentar su problema.

Por ejemplo, si el tema principal de la OE lo constituyen las insuficientes habilidades y los escasos estándares educativos, entonces debe aprovechar las oportunidades para lograr que el gobierno y otras partes interesadas vean sus propuestas. Una oportunidad podría ser que la Oficina Central de Estadísticas publique los hallazgos del censo. La OE podría centrarse en la publicación de los resultados del censo; por ejemplo, digamos que ellos apunten a un gran aumento de la población, entonces la OE puede usar este hecho como una oportunidad para impulsar sus propuestas políticas debido a la necesidad de mejorar la infraestructura de las habilidades del país en función de los futuros requerimientos.

La OE puede recurrir a las buenas prácticas internacionales para respaldar sus argumentos. Por ejemplo, la publicación anual de los principales informes de clasificación internacionales, tal como el Informe Anual de Competitividad del Foro Económico Mundial o del Banco Mundial – los Informes "Doing Business" del CFI proporcionan a la OE una gran variedad de temas que pueden compararse con los de los vecinos y competidores del país, y colocar sus argumentos en este sentido. También el Informe Anual Global sobre Disparidad entre Géneros del Foro Económico Mundial, el informe Women, Business and the Law (Mujeres, Negocios y el Derecho) de la IFC del Banco Mundial, o el Índice de Oportunidades Económicas de las Mujeres, Unidad de Inteligencia de The Economist pueden proporcionar argumentos de respaldo relacionados a los temas de igualdad de género en el país que necesita ser abordado.

¿Es un tema que atraerá el apoyo particular de un actor, partido o movimiento político específico?

Los ciclos electorales con cambios en las administraciones políticas de diversas convicciones requieren una relación madura de la empresa y sus representantes. La OE debe ser apolítica: no debe ser vista como una organización que esté relacionada con uno u otro partido político.

No obstante, eso no impide que la OE busque apoyo para sus ideas, y los partidos políticos de la oposición también pueden servir de plataforma para las ideas de la OE.  La OE debe fomentar y mantener relaciones con todos los actores políticos correspondientes, y buscar amplio apoyo para su agenda a lo largo de las líneas de los partidos.

¿La propuesta de la OE ofrecerá una oportunidad para el compromiso y el éxito?

Durante las labores de cabildeo de la OE, ésta probablemente deberá comprometerse con diversas partes interesadas; algunas de las cuales se opondrán implacablemente a sus propuestas, otras darán gran apoyo, y otras estarán en una situación intermedia. Dependiendo de la naturaleza de la propuesta pero hablando en términos generales, la OE, durante la fase de desarrollo de su propuesta, deberá abrirse a otras partes interesadas y a otras formas mediante las cuales se podrían incorporar sus ideas en las propuestas (sin atenuar la naturaleza esencial de la intención de la propuesta).

3.3 Evaluación del clima político para la reforma

¿La propuesta de la OE tiene formas razonables para incrementar los ingresos o generar ahorros? ¿Es realista? ¿Ha sido bien fundamentada?

Las recomendaciones deben ser lo más específicas posibles. Los responsables de la formulación de políticas no tomarán en serio a las OE si éstas simplemente dicen, por ejemplo, que los impuestos sobre sociedades deben reducirse para aumentar la inversión y generar puestos de trabajo. “¿Por qué? ¿Hasta qué punto este impuesto está restringiendo los niveles actuales de inversión? ¿Usted se refiere a los impuestos sobre sociedades a todas las empresas? ¿Se prevén exoneraciones en su propuesta? ¿Cuáles son las tasas del impuesto sobre sociedades de los competidores regionales?" La lista continúa y la OE necesita una respuesta verosímil para todas y cada una de las preguntas. Por lo tanto, es importante considerar detenidamente este tema, definir el problema claramente y luego examinarlo con firmeza.

¿Puede realmente propiciar un aumento del crecimiento, de los puestos de trabajo, etc.?

Esto se puede hacer vinculando directamente la propuesta con la generación de empleo. Por ejemplo, si la OE está abogando por la simplificación de los cambios en el registro de las empresas en un país que tiene una sólida tradición de control burocrático pero también altas tasas de desempleo, sus dos mensajes podrían ser: promover la reforma como un ejercicio de simplificación, en el cual el Estado no pierda ningún poder regulatorio y, en segundo lugar, que el objetivo de la nueva ley se haya diseñado para ayudar a los nuevos emprendedores y las pequeñas empresas, tales como los artesanos, que son importantes generadores de nuevos empleos.

¿Puede esto impactar favorablemente los bolsillos de los consumidores mediante la reducción fiscal (por ejemplo, los impuestos a los bienes y servicios), o mediante la competencia (por ejemplo, conllevar a reducir los precios)?

Si se puede lograr que la propuesta de la OE sea lo suficientemente sólida de manera que impacte directamente en los bolsillos de los consumidores, entonces, deberá hacerse el esfuerzo. Ésta puede convertirse en un poderoso catalizador para movilizar a los medios de comunicación y a otros medios para que apoyen la propuesta. Por ejemplo, un nuevo impuesto a los bienes en las tiendas al por menor podría tener un impacto negativo en el sector de ventas al por menor, pero también en los consumidores. Igualmente, en adhesión a la necesidad de que haya una mayor competencia en un sector clave de commodities como el de la electricidad, la OE puede señalar el impacto que ocasiona en los recibos de energía eléctrica de los consumidores la falta de competencia, y puede indicar los países donde la competencia ha tenido un impacto positivo en los costos.

3.4 Evaluación del clima social para la reforma

¿Existen grandes tensiones sociales que las soluciones políticas de la OE podrían exacerbar o atenuar?

Quizás haya ocurrido una serie de graves enfrentamientos entre el gobierno y los sindicatos sobre las remuneraciones del sector público, que hayan ocasionado protestas y disturbios generalizados; el clima permanece inestable. El hecho de generar, en un ambiente como éste, lo que podría ser interpretado como temas polémicos, podría empeorar la situación aún más.

¿La propuesta de la OE podría ser malinterpretada?

En este sentido, la OE debe formular cuidadosamente sus propuestas y comunicarlas consecuentemente.  Debe evitar las situaciones en las que se puedan malinterpretar las propuestas políticas. Por ejemplo, la convocatoria de la OE para realizar reformas de pensiones es interpretada por los opositores como "un ataque a los adultos mayores".

3.5 Evaluación de la competencia para la reforma

¿La agenda política está demasiado recargada actualmente? ¿Es mejor esperar?

Esto está relacionado nuevamente con el tema de los plazos. Si los responsables de la formulación de políticas están saliendo de un período de intenso trabajo legislativo – ellos podrían estar demasiado cansados para concentrarse en una nueva área. Quizás el entorno actual ha conllevado a aumentar la polarización de los temas. Quizás ello ha conducido a realizar muchas actividades – pero a lograr muy pocos resultados concretos.

¿La OE puede vincular sus propuestas con otros temas actuales del entorno político?

La OE deberá buscar las oportunidades para vincular sus propuestas con dichos temas, si éstas pudieran resultar más favorecidas.

¿Podría estar el tema vinculado favorablemente con otro tema?

El "venue shopping" (selección de jurisdicción) puede ser una buena estrategia que la OE podría tomar en consideración.  Esto se basa en una doble estrategia de presentar una imagen (marco) y buscar una jurisdicción política receptiva. La combinación de los derechos indígenas y los temas medioambientales de la Región Amazónica es un buen ejemplo de cambio estratégico de jurisdicción de los activistas indígenas, que descubrieron que el entorno medioambiental estaba más dispuesto a escuchar sus reclamos que las entidades que se encargan de los derechos humanos.(1) Un ejemplo proveniente de la comunidad empresarial sería colocar la "carga administrativa" en el "espacio de corrupción".  El incremento de los trámites documentarios y la burocracia se demuestra empíricamente para generar un aumento de las vías de corrupción; cuando éste se suma al impacto generalizado de la corrupción en el público – puede afectar a todos.

La OE podría hacer un llamado para disminuir los trámites documentarios en las empresas, abordando un tema que contribuye a un problema social generalizado.

¿El problema de la OE puede darse a conocer como un problema reconocible?

Imagínese que la propuesta de la OE se centre en el desarrollo de infraestructura en diversas ciudades importantes. Sus miembros están dando a conocer las enormes preocupaciones que está generando en las actividades comerciales, la falta de movilización en las ciudades que están paralizadas.

¿Entonces, por qué el gobierno no toma ninguna medida? Quizás la respuesta sea que ése no es un tema reconocido universalmente, que requiera una acción inmediata.
Esto puede deberse a que existe una gran población rural y que los fondos están descentralizados a través de los estados. Los electores rurales no dan importancia a la infraestructura urbana y por lo tanto la descuidan.

Entonces, la OE debería concentrar sus esfuerzos en las estructuras de gobernanza regional, e introducir en sus funciones de cabildeo elementos tales como los argumentos de enlace. Por ejemplo, enlazar la infraestructura urbana con la infraestructura de todo el sistema estatal para asegurar el rápido acceso de los productos agrícolas a los puertos de exportación (suponiendo que éstos son productos esenciales, si una gran parte de la población está asentada en la zona rural). 

¿Qué otros problemas compiten actualmente con la OE para ser ubicados en la agenda política?

La OE debe plantearse si existen otros problemas en el horizonte que podrían desterrar el problema de la OE de la mente del público o de los formuladores de las políticas o, peor aún, confundir a estas audiencias. La OE debe escoger el momento adecuado.

 

Habiendo tomado estas medidas y discutido la información antes mencionada, la OE debe llegar a una conclusión sobre el panorama del EPES. Debe sintetizar estas discusiones y presentar un punto de vista sobre el tipo de propuesta de cabildeo que funcionará. La siguiente matriz de evaluación puede servir para llegar a esta opinión.

PASO 3: RESUMEN DE EVALUACIÓN
1. EXPERIENCIA ANTERIOR DE LA OE 
¿Los argumentos usados por los opositores de la propuesta de la OE en anteriores esfuerzos, son ahora menos relevantes? Sí / No
¿Los argumentos usados por los opositores de la propuesta de la OE en anteriores esfuerzos, son ahora menos relevantes? Sí / No
¿La situación ha cambiado favorablemente para la OE, dando señales de una mayor acogida? Sí / No
¿La propuesta se investiga de manera más minuciosa que en los esfuerzos anteriores de la OE? Sí / No
¿Existen ahora posibilidades de formar una coalición entre los miembros de la comunidad empresarial? Sí / No
Existen ahora posibilidades de formar asociaciones con otros actores ajenos a la actividad empresarial? Sí / No
¿Los intereses de algunas de las partes interesadas han cambiado en la actualidad?  
¿Algunos opositores anteriores a la propuesta de la OE ya no participan/no corresponden?  
2. CLIMA POLÍTICO PARA LA REFORMA: 
¿Con respecto a las elecciones, es un tiempo propicio para emitir propuestas? Sí / No
¿El entorno para el debate político sobre la propuesta de la OE es estable? Sí / No
¿No se prevén temas de mayor importancia que podrían desbaratar o empañar la propuesta de la OE? Sí / No
¿Ha vencido el plazo de presentación de los informes nacionales / regionales / internacionales, que pueden contribuir a cumplir el plazo de la propuesta de la OE? Sí / No
¿Otros actores políticos podrían ser receptivos a la propuesta de la OE? Sí / No
3. CLIMA POLÍTICO PARA LA REFORMA: 
¿La propuesta aborda las preocupaciones económicas principales que son actualmente de dominio público? Sí / No
¿La propuesta puede estar directamente relacionada con la creación de puestos de trabajo? Sí / No
¿La propuesta puede estar directamente relacionada con los beneficios para los consumidores? Sí / No
4. CLIMA SOCIAL PARA LA REFORMA: 
¿La propuesta no perderá el apoyo de las partes interesadas principales? Sí / No
¿No se interpretará como una propuesta que tiene consecuencias sociales negativas e innecesarias? Sí / No
5. COMPETENCIA PARA LA REFORMA: 
¿La agenda política no está sobrecargada – el tema de la OE podría ahora lograr visibilidad? Sí / No
¿El tema puede estar relacionado con otros temas que podrían servir de apoyo a la propuesta de la OE? Sí / No
¿La propuesta de la OE puede ser fácilmente articulada para abordar una preocupación principal? Sí / No
¿La propuesta de la OE ofrece posibilidades de compromiso? Sí / No
¿La propuesta de la OE ofrece posibilidades para que otras partes interesadas apoyen la propuesta o elementos de la misma? Sí / No

(1) Decent Work and Poverty Reduction Strategies: An ILO Advocacy Guidebook, 2005 (Estrategias para Lograr el Trabajo Decente y la Reducción de la Pobreza: Guía de Cabildeo de la OIT).